全民基本收入是值得考虑的政策选项

全民基本收入并不是一个崭新的概念。但在生产自动化水平迅速提高,财富加速集中,社会变革、知识迭代越来越频繁的当下,全民基本收入制度开始再度受到关注。

全民基本收入(Universal Basic Income)制度指的是为一个国家(或地区)的公民(或永久居民)无条件地、持续地提供满足基本生活需要的收入。它类似于一种社会保障制度,或者一种负的人头税。相比已有的社会保障制度,它的特点在于无条件性。无论贫富,无论是否生病,无论年纪(一般仅面相成年人),不要求参加政府指定的职业培训,凡成年公民皆可获得基本收入。

现行社会保障制度总是面向陷入困境的群体。这至少带来两个问题。

首先,它要求识别哪些人可以获得救助,哪些人不符合条件。这就要求投入不少的行政资源来做这些区分。而由于相应的行政机构事实上具有财富分配的功能,就会出现权力寻租。由此又要投入更多反腐败的行政资源,并面对更多的政治风险。

更根本的问题在于,现有大多数社保制度本质上基于“按穷分配”的原则。人们往往需要通过证明自己穷来获得资助。一来,这本身是一种很糟糕的激励机制。在中国扶贫实践中,许多村民、地方政府千方百计谋求不被“摘帽”,甚至存在以成功保住贫困“帽子”为政绩的现象,这导致出现一些“越扶越贫”的结果。二来,要求一个人证明自己穷是不人道的。“精准扶贫”要求“精准识别”。为做到“精准识别”,穷人被要求公开自己的财产与收入,村民们被要求互相投票、相互检举,扶贫工作队会进屋清点财产。我想,即使穷人也应该有起码的隐私权,如果希望的话,有权隐瞒自己的贫穷。精准扶贫思想准确地把握到“扶贫要扶志”。但“按穷分配”的原则多少是与之相悖的。一些真正困难的有志气者宁死拒绝救助。夸张地说,现有机制救助的对象是相对无志气者。更不用说奔波于各个部门证明自己的贫困本身是一种消磨志气的仪式。

全民基本收入制度本身简单易行,就所需的行政成本而言是非常廉价的社会保障制度。它在形式上非常契合公平公正平等的理想,能较好地维护个人的隐私和尊严。更重要的是,全民基本收入制度有可能大幅解放具有创造性的生产力。在基本生活有保障的前提下,人们的劳动是为了更美好的生活和自我实现。人们可以不用受迫于生活的压力而苟且于眼前,或许更愿意追求更长期的目标。人们可以承担更高的风险,投身更有挑战的事业。这些微观选择的改变无疑会对宏观经济带来正面的影响。

此外,全民基本收入制度还可以附带理顺一些社会问题和道德困境。例如,政府必须向服刑人员提供基本生活保障。监狱系统在很多国家都是不小的财政负担。对丧失劳动能力或劳动意愿的人来说,“包吃包住”反而会激励他们参与轻微犯罪(Japan’s Prisons Are a Haven for Elderly Women)。在全民基本收入制度下,服刑人员在押期间的基本收入可以由政府代管,用于他们的生活开销。这就阻断了不正常的激励机制。

显然,全民基本收入制度也有很多问题,以至于至今没有明确的成功案例(Alaska’s Permanent Fund Dividend 被认为是成功的案例,但缺乏可复制性)。

首先,无条件的收入可能与按劳分配、勤劳致富的基本价值观相悖。全民基本收入的施行可能降低相当一部分人的劳动意愿。这部分人退出劳动的话,可能造成产能不足,甚至经济萧条,最终降低人们的生活水平。

其次,要保证长期稳定的全民基本收入,需要大量长期的财政投入。这意味着巨额增税。对增值税、消费税等大幅增税会明显提高物价,进而提高维持基本生活所需的收入水平,没有意义。因此,只能对个人所得税、(遗)财产税等累进税增税,也就是对富人增税。实际上,从传统社会保障制度转变为全民基本收入制度时,多数工薪家庭的实际收入可能变化不大(对他们增缴的个人所得税以基本收入的形式返还给他们),之前受救助的贫困家庭换个名义改拿基本收入(只是不用再证明自己是穷人了)。主要的区别在于一部分低薪工作者会放弃劳动靠基本收入生活,为此,更富裕家庭的增税必须明显高于基本收入。首先,这种对富人的大幅增税仍然需要合法性辩护。其次,要考虑到富人的接受程度,有多少人会“用脚投票”。最后,更高的税率意味着更高的避税动机,意味着更高的税收成本,意味着需要更精准地识别富人。虽然识别富人看起来比识别穷人更人道,但由此增加的行政成本和社会紧张关系或多或少会抵消一点全民基本收入制度带来的此类好处。

另外,对于地区差异比较大的大国,全民基本收入政策会面临更多的挑战。全民基本收入很难限制在特定的区域实行,或在不同区域以不同的标准执行。如果一国公民可以在国内相对自由地选择居住地,那么人们会涌入实行该政策(或标准较高)的区域;又或者公民被限制迁入该地区或以某个标准(如特定时间点前的居住地址)来决定是否能享受基本收入。后者不仅有违全民基本收入制度的基本理念,而且会带来额外的不稳定因素,甚至地方间冲突。而如果在全国范围内推行全民基本收入,已有的地区发展水平的差异可能被拉大。工作能力强收入水平高的人可能聚集在效率较高的城市,导致这些城市生活成本提高。而不参与工作的人群可能聚集在生活成本较低的地区,形成贫民区窟、贫民城、贫民省。

除去一些相对固定的参数,我认为,决定全民基本收入制度是否具有优势的主要变量是推行该政策可能解放的创造力、生产力与鼓励懒惰可能减少的生产力之间的差。而这些又取决于经济发展水平与教育水平。而当下最重要的变化是各行业加速自动化的趋势。

自动化水平的提高使得大量重复性劳动的工作岗位被机器取代,创造性劳动变得更有价值。同时,这意味着失业率的上升财富的加速集中(于拥有资本部署化生产的人)。财富的过度集中使得对富人增税具有更强的合法性基础,而失业率的大幅抬升或许会使之成为不得不被采用的政策。不过,在既有社会保障制度的惯性和经济周期的作用下,表面的失业率未必会紧紧跟随自动化的普及率而提高。近两年来,美国的就业率持续攀升。就我个人的观察,美国的无效就业明显增加。在新泽西并不是非常繁忙的路口,也常常会有两名或更多“交通协管员”指引路人过马路。在经济扩张时期,成本管理不太敏感的政府和大企业会增加低收益的雇佣。尤其在对就业率数据非常敏感或对社会稳定非常敏感的国家(或地区),政府或兼具社会功能的企业会为了增加就业而创造无效的工作岗位。而在经济收缩时期,这些岗位或被裁撤,或尾大不掉拖累整个系统的运行效率。无论如何,前期的无效就业都会加剧收缩期的疼痛。而在全民基本收入制度下,政府没有增加无效就业的动机,拥有生活保障的人们也不愿意从事无意义的工作。无效就业的减少可以减轻经济波动的波幅和带来的伤害。

纽约街头的交通协管员

不难主张的是,随着自动化水平的提高,全民基本收入制度成为优势制度的时间点早晚会到来。又考虑到其成功实行对经济发展和教育水平进一步的推动作用,全民基本收入制度成为优势制度是不可逆的,并且先行成功采用该制度的经济体会迅速取得并扩大相对其他经济体的优势。这将成为历史性的时刻,甚至可以将之与资本主义制度成为优势制度的时刻相提并论(资本主义是在工业革命、大规模生产的背景下成为优势制度的),尽管更严格地说它或许只是资本主义制度自诞生以来最重要的一次改良。

因此,探索全民基本收入制度成为优势制度的时间点变得非常重要。主流学界、政界已开始就“全民基本收入”展开研究与辩论(Basic Income Earth Network)。以“全民基本收入”为主要纲领的政党(Buendnis Grundeinkommen)或候选人(Andrew Yang)已正式加入政治角逐。一些国家已经开展了大范围的社会实验(Basic Income: The Free Money Experiments)。值得一提的是,通过社会实验来寻找这个时间点是非常困难的。以芬兰的实验为例,关于“基本收入”的实验总是局部性的、有选择的(芬兰实验仅选择未就业人员)、暂时的(芬兰实验仅持续两年)。这与全民基本收入制度的全民性、无条件性与持续性等本质属性相悖。

然而中国有全世界独一无二的理想的大型实验室——香港、澳门。一国两制及其配套的边境控制使得香港、澳门特别行政区成为相对独立的实验环境。香港的经济发展和教育水平都比较高,而社会问题并不少,实验价值很高。香港甚至已经在2011年实施过一次性的全民退税,而澳门也有经常性的居民分红。私以为,中央政府可以考虑主动推动在港澳建立真正的全民基本收入制度。这应该是一种实质性的支持。考虑到香港政府对土地财政的依赖及其财政收入的不确定性,中央政府可以考虑与香港特别行政区政府签订某种保险性质的协议来兜底保障香港全民基本收入的长期执行。为此,香港需要定期支付中央政府一定的保费。在港澳推行全民基本收入,一来,可以为在全国推广全民基本收入制度积累经验、探索规律;二来,可以提高中央政府在港澳地区的政治得分;最后,可以探索并改进一国两制下的央地关系。

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